Donald Tusk na początku swojej pierwszej kadencji zlecił badanie mające dostarczyć odpowiedzi na pytanie "Dlaczego administracja w sposób niekontrolowany rośnie?". Badał to zjawisko przez rok pewien instytut. Mimo przydzielenia zespołu ludzi analizujących i głowiących się nad tym tematem odpowiedź brzmiała: "nie wiadomo"!
Mój artykuł sprowokała pani Ufka pisząc dziś o negatywnych zjawiskach w przydzielaniu pomocy socjalnej.
Notka jest wezwaniem do reform polegających na programie żmudnych działań ale także użyciu skalpela tu i ówdzie.
Musimy uświadomić sobie pewną rzecz: sztuka rządów jest sztuką niezmiernie trudną. Oprócz pewnej wizji stanu który chcemy osiągnąć wymaga profesjonalizmu - czyli umiejętności przekucia jej na setki i tysiące drobniejszych czynności organizacyjnych i prawnych. W tym gąszczu łatwo zatracić poczucie kierunku - przeciętny administrator, czy minister bardzo łatwo może zacząć dryfować w stronę działalności bieżącej. Ba... stanie się to z każdym premierem, który co prawda nabiera doświadczenia jak żeglować, ale jednocześnie przesiąka kulturą administracji publicznej co może łatwó sprawić że stanie się takim dryfującym wrakiem gaszącym tylko tu i ówdzie pożary.
Na takim dryfującym okręcie w sposób naturalny będzie się działo kilka rzeczy - w sposób niekontrolowany będzie rosła administracja. Zawsze. To jest niepisane prawo biurokracji. Będzie się powiększać gąszcz przepisów prawnych. I będą rosnąć wydatki, a w szczególności wydatki sztywne.
Wiele rządów dostrzegło problem nieefektywnej i rosnącej administracji. Donald Tusk na początku swojej pierwszej kadencji zlecił badanie mające dostarczyć odpowiedzi na pytanie "Dlaczego administracja w sposób niekontrolowany rośnie?". Badał to zjawisko przez rok pewien instytut. Mimo przydzielenia zespołu ludzi analizujących i głowiących się nad tym tematem odpowiedź brzmiała: "nie wiadomo"!
Teraz trochę teorii. Administracja to zbiór organizacji. Co jest miarą jakości tych organizacji? W ogólnym sensie ich efektywość. A cóż to jest ta efektywność?
Można ją ująć liczbowo: jest to procent strumienia pieniędzy (w wypadku pomocy socjalnej) który przyczynia się do realizacji wartości celu organizacji. Podam przykład: organizacja otrzymuje 1000zł budżetu - jej celem jest pomoc niepełnosprawnym. 100zł trafi na utrzymanie własne organizacji. 150zł na konferencje, które w jakiś sposób podnoszą świadomość przesiębiorców że trzeba zatrudniać niepełnosprawnych. 200zł na program aktywizacji niepełnosprawnych i dopłaty dla przedsiębiorców ich zatrudniających. 500zł na bezpośrednią pomoc niepełnosprawnym. Okaże się jednak że z tych 500zł : 100zł zostaje wyłudzone, 100zł przypadkowo trafia do niewłaściwej grupy a 300zł do realnie potrzebujących.
Wartość celu to funkcja czysto teoretyczna i trudno mierzalna (w zarządzaniu projektami jest to odpowiednik wartości EV - earned value: czyli np wartości mostu który postawiliśmy)
I tak : konferencje spowodowały jakiś wzrost świadomości. Trudno go zmierzyć, ale załóżmy że pod ich wpływem (tak naprawdę jest to trudne do wyliczenia) zrealizowano zatrudnienie a dzięki temu zaoszczędzono 100zł bezpośredniej pomocy publicznej. Program aktywizacji okazał się "taki sobie" i znowu zaoszczędzono 100zł pomocy publicznej. Z 500zł bezpośredniej pomocy cel realizuje 300zł.
Zatem efektywność naszej organizacji wyniosła 100+100+300 / 1000 = 50%.
Tyle procent pieniędzy publicznych zrealizowało cel. Zobaczmy że złe przyjęcie celu (np 100zł dla innej grupy, źle zidentyfikowanej) zmniejsza efektywność. Podobnie niedostateczna kontrola: wyłudzenia itd.
Doskonale znanym przykładem wartości efektywności są.... symulacyjne gry militarne. Pierwsze symulacje w czasach pruskich wyrażały siłę danej jednostki wartością liczbową. Np dywizja piechoty: 10, brygada kawalerii 5 itd. Poprzez odpowiednie tabele można było symulować walki: np że jednostki o sile 40 w ciągu 2 dni zepchną jednostki o sile 10 o 20 kilometrów i zadadzą straty w wysokości 50%.
To był bardzo uproszczony model: a co zrobić z taką sytuacją jak miała miejsce podczas najazdu hitlerowskich Niemiec na Związek Sowiecki? Jedna niemiecka dywizja mając tyle samo ludzi, mniej czołgów rozjeżdżała kilka identycznych dywizji sowieckich. Wprowadzono właśnie efektywność: niemiecka dywizja miała ją na poziomie załóżmy 100% a sowiecka 5%. Zatem ostateczna siła niemieckiej dywizji była przykładowo 20 krotnie wyższa. Czym jest ta efektywność na niższym poziomie? W wypadku militarnym: miarą jakości dowodzenia, wyszkolenia oficerów, wyszkolenia żołnierzy, szybkości przekazywania odpowiednich informacji, rozeznania w sytuacji i przekazywania tego rozeznania odpowiednim pododziałom. Wreszcie motywacja żołnierzy i przekonanie o słusznej sprawie.
Wiedza ta ma również zastosowanie w funkcjonowaniu administracji. Na ostateczną efektywność składa się ogromny zespół czynników takich jak: wybór odpowiednich celów, szybkość przepływu informacji wewnątrz urzędu, odpowiednia - nie za duża, nie za mała liczba procesów zachodzących wewnątrz urzędu (np liczba stopni i decyzji od złożenia podania do realizacji sprawy), wreszcie wyszkolenie i jakośc wykształcenia zarówno dyrektorów jak i urzędników. A także poziom motywacji urzędników.
W sposób naturalny dla realizacji celów organizacje dopominają się większego zatrudnienia, wyższych budżetów - i często je dostają. Przecież trzeba realizować nowy program który właśnie wprowadził rząd.
I tak mamy pewne zamknięte koło - efektywność rośnie często wolniej od przyrostów nakładów na daną organizację.
Bo jakość organizacji owszem rośnie: dzieje się to gdyż mają one pewne zdolności uczenia się, rośnie jakość wykształcenia urzędników, a przede wszystkim dzięki technologiom informatycznym, które powoli bo powoli ale zwiększają jakość. Ale czy w sposób dostateczny?
Reforma administracji powinna mieć dwa wektory: jeden ewolucyjny, a drugi rewolucyjny.
Ewolucyjny to:
- wprowadzenie lepszego samouczenia organizacji, można ten proces przyspieszyć poprzez lepsze sprzężenie zwrotne z otoczeniem: badanie stopnia realizacji celów - ankiety i inne mechanizmy pomiarowe i dostarczania tych wyników z powrotem do organizacji
- stałą analizę procesów i wdrażanie zunifikowanych technologii informatycznych
- stałe podnoszenie poziomu wykształcenia i motywacji pracowników
- zacieśnianie systemu kontroli wydatkowania pieniędzy
Tylko musimy przejść w sposób żmudny i powolny drogę którą przeszły państwa zachodnie mając kilkadziesiąt więcej lat na rozwój. Kiedys pewien dobry znawca prawa handlowego wspomniał że nasze jest zapóźnione w stosunku do niemieckiego o 40 lat. Czy da się to nadrobić?
Tak, trzeba próbować - należy wdrożyć programy współpracy i analizy modeli państw o wyższej efektywności organizacji i urzędów - jak np państw skandynawskich.
Rewolucyjny:
Bardziej ryzykowny. Ponieważ nie wiadomo dlaczego administracja rośnie(!!!) to należy tu i ówdzie przyłożyć skalpel i niektóre kończyny odcinać! Żaden rząd tego nie uczynił - ze strachu. Bo można ciąć na oślep i sprawdzać co się stanie jak np zlikwidujemy jakiś urząd. Jest to pewna metoda - stosują ją niektóre firmy podczas kryzysu. Ale co będzie jak zlikwidujemy jakąś naprawdę potrzebną jednostkę? Chaos i bałagan powiększy się.
Jestem za wdrożeniem pewnej wersji działań które zastosowała Korea Południowa. Otóż rząd Korei w pewnym czasie wprowadził program uproszczenia prawa. Dzięki temu programowi wyeliminowano połowę niepotrzebnych przepisów. Każde ministerstwo musiało powołać zespół, który przedstawiał komisji potrzebę istnienia danego aktu prawnego. Komisja decydowała ostatecznie czy jest on naprawdę potrzebny.
Być może przy pomocy podobnego programu można oczyścić administrację - poprzez systematyczne badanie użyteczności danych urzędów i ich departamentów.
Także moi państwo - nie agenci, nie Magdalenka, ale profesjonalizm.
